Где деньги на модернизацию?
Иван Бегтин о том, во что превратились "государственные заказы" Вопреки массовому заблуждению ситуация с государственными закупками в России уникальна отнюдь не высоким уровнем коррупции, хотя и её с избытком.
Проблема не в ней. Проблемы
в принципиальном понимании того, что называется “государственный заказ”,
в отсутствии системного подхода,
в восприятии государственных закупок, как способа экономии бюджета и т.д.
Всё вместе приводит к ожесточению значительной части сознательных граждан и разговорам об “опыте китайских товарищей” в борьбе с коррупцией.
Однако, прежде чем описывать нашу ситуацию, важно понять все-таки, что же такое госзаказ. И я начну с тезиса.
Государственный заказ – это инструмент макроэкономического влияния государства на экономику в виде набора формальных правил, согласно которым производится расходование государственных средств путём размещения в рыночной среде.
Что это означает? Размещение госзаказа предполагает наличие сформировавшегося рынка, который, благодаря конкуренции предложений и цен, должен обеспечивать наилучшее решение поставленных задач. Собственно и такие процедуры как открытый аукцион или открытый конкурс называют конкурентными именно по той причине, что они предусматривают конкуренцию.
Будучи инструментом, государственный заказ значим не столько сам по себе, сколько как один из способов достижения целей поставленных различным элементам государственного управления. На практическом уровне - это выражается сначала в виде концепций, таких как «концепция развития здравоохранения до 2020 года» или «концепция развития картографии до 2010 года» и других основополагающих документов. Далее эти документы приобретают практическое воплощение в виде государственных целевых программ и отдельных статей в бюджетах.
Во всяком случае таким он должен был бы быть и то, чем сейчас «на самом деле» он не является. На практике – госзаказ оказывается инструментом распределения финансовых потоков с выводом части средств в теневую экономику и невозможностью оценить, сколько же этих средств выведено.
Вместо достижения целей – идут разговоры про экономию, электронные аукционы как “панацею от всех бед” и решение отдельными госструктурами собственных отдельных проблем с размещением госзаказа, вместо системного подхода по формированию единого свода правил.
Совсем недавно во время совещания у президента, глава его Контрольного управления, Константин Чуйченко заявил, что не менее 1 триллиона рублей из 5 идущих по госзаказу – идёт не по назначению. Фактически – это 20% всех средств, огромные деньги. Вопрос откуда эти оценки? Может ли Константин Анатольевич привести методику расчёта того как и кем это оценивалось? Вряд ли. Даже при том, что эти цифры похожи на правду, проблема в другом, проблема в том что у первых лиц нет понимания о том, что фактически происходит в государственном заказе, куда он развивается и чем может закончится.
В то же время как раз сейчас начали появляться результаты проверки налоговиков (http://www.marker.ru/news/2441) исполнителей по госзаказам и эти результаты более чем удручающие – массовое использование подставных фирм как субподрядчиков.
Необходимо также разобраться в “нюансах 94-ФЗ” и в его развитии:
Во-первых. 94-ФЗ – это процедурный закон. Он предусматривает высокую степень прозрачности того, как именно заказ размещается, но очень слаб в том, как заказ планируется и каковы его результаты. Фактически до того как заказ опубликован и с момента заключения контракта – он выпадает из зоны внимания его контролёра – ФАС России.
Во-вторых. Требования 94-ФЗ к поставщикам минимальны. Фактически их почти нет, участвовать в заказе может любая компания. Казалось бы – это хорошо, развитие рынка и так далее, но на практике всё иначе. Отсутствие требований означает, что можно зарегистрировать юридическое лицо с уставом в 10 тысяч рублей хоть за неделю до объявления конкурса и выиграть его, не имея, ни людей, ни товаров. Главное - договориться с заказчиком и найти субподрядчика, но к рынку это не имеет никакого отношения.
В-третьих. В существующем законодательстве по госзакупкам нет и никогда не закладывалось то, что информация должна как-либо анализироваться, обрабатываться и использоваться при дальнейшем планировании и контроле. Фактически у нас не было и до сих пор нет системы анализа госзакупок и госконтрактов аналогичной системам FPDS и USASpending.gov в США. Нет же, конечно, есть! Проект проект РосГосЗатраты (www.rosspending.ru) был запущен Институтом Современного Развития при непосредственном участии Вашего покорного слуги, но... это не государственная система. Она даёт возможность увидеть часть картины происходящего, но и в ней предусмотрено далеко не всё.
А я приведу некоторые цифры, почерпнутые во время создания РосГосЗатрат и вынесенные в эпиграф:
на 600 крупнейших поставщиков приходится до 50% государственного заказа.
на 6000 крупнейших поставщиков приходится до 80% государственного заказа.
на 4% государственного заказа приходится 80% поставщиков.
у ряда поставщиков с контрактами на миллиарды рублей уставной капитал не превышает десяти тысяч рублей.
на 1000 крупнейших контрактов приходится 42% всех расходов.
на 6000 крупнейших контрактов приходится 60% всех расходов.
И это не более чем верхушка айсберга под названием «государственный заказ», где “административного рынка” куда больше, чем рынка в общепринятом понимании.
Того самого административного рынка, который общепринято называть “коррупцией”.
Но, нет, конечно нельзя сказать, что всё совсем плохо. Это не так.
Хочется надеяться, что Федеральная контрактная система, инициированная Минэкономразвития, будет создана и хотя бы крупнейшие государственные заказы будут проводиться в рамках управления проектами. А если она охватит хотя бы крупнейших поставщиков и госзаказчиков – это будет уже серьёзный шаг вперёд, поскольку именно через них проходят основные финансовые потоки. Контролировать их - значит контролировать до 80% госсредств по госзаказу.
А если следующими шагами будет введение предквалификации поставщиков, ведение реестра всех субконтрактов, хотя бы для контрактов от 10 миллионов рублей и публикация онлайн актов приёмки, то быть может что-то и изменится.
Изменится настолько, что даже не придётся перенимать китайский опыт.
http://www.polit.ru/analytics/2010/11/02/begtin.html<\/u><\/a>
- участник сейчас на форуме
- участник вне форума