на проект Федерального закона (№ 369212-5 – во втором чтении) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
вопросов территориального планирования»
(законопроект размещён на портале "Законодательная деятельность" автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации http://asozd.duma.gov.ru)
Законопроектом предлагаются концептуальные нововведения по отношению к действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ):
2) предлагается отказаться от установления в схемах территориального планирования Российской Федерации границ зон планируемого размещения объектов федерального значения и переложить эту обязанность на органы местного самоуправления для установления в генеральных планах;
3) предлагается изъять из генеральных планов цели и задачи, перечень мероприятий и указание на последовательность их выполнения.
Представленный ниже анализ показывает, что указанные нововведения возникли на концептуально неверных основаниях, содержат противоречия федеральным законам, внутренние противоречия, а также противоречия общей логике и технологии территориального планирования.
Замечания концептуального характера – противоречия федеральным законам, внутренние противоречия и противоречия логике территориального планирования [more]
1. Противоречия законопроекта Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании": предлагаемый институт «федеральных нормативов градостроительного проектирования» по своему содержанию является институтом технических регламентов и поэтому не может существовать как самостоятельный институт наряду с институтом технических регламентов.
Невозможность одновременного существования указанных двух институтов, а фактически одного и того же института технических регламентов под разными названиями, определяется причинами формально-юридическими и причинами содержательными – неизбежным возникновением негативных последствий для практики территориального планирования.
Причины формально-юридические.
Ныне в соответствии с федеральными законами, включая действующую редакцию ГрК РФ, по рассматриваемому вопросу установлена система регулирования из двух компонентов – обязательных и рекомендательных: 1) обязательные требования технических регламентов, которые устанавливаются на федеральном уровне; 2) рекомендации – нормативы градостроительного проектирования на региональном и местном уровнях[1].
Законопроект помимо указанных двух компонентов вводит новый ныне отсутствующий третий компонент – обязательные требования «федеральных нормативов градостроительного проектирования». Обязательность указанных требований определена частью 7 предлагаемой редакции статьи 9 ГрК РФ[2].
Федеральные законы, касающиеся сферы применения Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", не могут противоречить N 184-ФЗ и применяются в части, не противоречащей N 184-ФЗ (см. части 1 и 2 статьи 4 N 184-ФЗ). Входят ли положения части 7 предлагаемой редакции статьи 9 ГрК РФ в сферу применения N 184-ФЗ? Да, входят. Такой однозначный вывод является результатом сопоставления части 1 статьи 6 N 184-ФЗ и предлагаемой законопроектом редакции части 7 статьи 9 ГрК РФ. Это значит, что предлагаемые законопроектом новые нормы ГрК РФ относятся к сфере применения N 184-ФЗ и не могут противоречить этому Федеральному закону, который не предусматривает существование «нормативов» в качестве обязательных требований, а предусматривает только технические регламенты. Это значит, что в федеральных законах не может быть нормы, подобной той, которая предъявлена в части 7 статьи 9 законопроекта.
В соответствии с буквой и смыслом ныне действующих федеральных законов в России нет возможности для существования не называемых техническими регламентами, но фактически ими являющимися «федеральных нормативов градостроительного проектирования», а есть только возможность быть обязательным техническим регламентам безопасности в соответствующей области. Именно это концептуальное положение закреплено в действующей редакции ГрК РФ, а также в статье 6 Федерального закона от N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", где говорится о «технических регламентах по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений». Видимо, для того, чтобы создать указанную возможность там, где логика её не допускает, законопроектом предлагается ввести также изменения и в часть 1 статьи 6 N191-ФЗ.
Таким образом, по причине противоречия N 184-ФЗ существование вводимого законопроектом нового института «федеральных нормативов градостроительного проектирования» в виде обязательных требований невозможно. Такие требования могут существовать только в виде технических регламентов, например, в виде «технических регламентов территориального планирования», или «технических регламентов градостроительного проектирования», что соответствует концепции ныне действующего ГрК РФ и не противоречит иным федеральным законам.
Причины содержательные.
Помимо формально-юридических оснований неприемлемость рассматриваемого нововведения определяется также и неизбежностью наступления негативных последствий для практики территориального планирования.
Если указанное нововведение будет принято, то при подготовке документов территориального планирования необходимо будет выполнять два вида установленных на федеральном уровне требований - и требования технических регламентов, и требования федеральных нормативов градостроительного проектирования. Законопроект не даёт ответа на вопрос о том, какие требования технических регламентов должны будут соблюдаться помимо требований «федеральных нормативов градостроительного проектирования». Отсутствие такого ответа – это создание неопределённости, а следствием такой неопределённости является возможность блокировать утверждение любого проекта документа территориального планирования.
Логика не даёт возможности существовать никакому иному способу дать рациональный ответ на поставленный вопрос, как только посредством определения в одном документе (о технических регламентах в соответствующей области) всего перечня необходимых и достаточных требований, предъявляемых к документам территориального планирования. Поскольку на поставленный вопрос не даётся ответа, то законопроект своей задачи не решает, а создаёт неопределённость, которая неизбежно проявится на практике в виде дополнительных барьеров на пути подготовки документов территориального планирования.
Законопроект содержит также внутренние противоречия общей логике, которые проявляются в следующем.
Во-первых, логика не допускает существования родового понятия «нормативы градостроительного проектирования» как понятия, объединяющего противоположные по смыслу понятия - требования и рекомендации (см. часть 5 статьи 29, часть 10 статьи 45 ГрК в редакции законопроекта).
Во-вторых, логика не допускает возможности существования нормы, определённой пунктом 2 части 7 статьи 9 ГрК РФ в редакции законопроекта: Федеральные нормативы градостроительного проектирования устанавливают: <…> 2) требования к установлению функциональных зон <…>». Функциональные зоны возникают с установлением границ. Границы возникают как способ отделения мест размещения (расположения) одних объектов от других объектов. Такое отделение производится с соблюдением требований к размещению объектов. Это значит, что пункт 1 части 7 статьи 9 ГрК РФ в редакции законопроекта является необходимым и достаточным, а пункт 2 является избыточным по причине отсутствия в нём содержания, которое можно было бы реализовать в практической деятельности по территориальному планированию.
В-третьих, логика не допускает понуждать к выполнению в качестве требований то, что требованиями не является, а является рекомендациями. В части 10 статьи 45 ГрК в редакции законопроекта допущено двойное противоречие: на основе некорректного введения родового понятия «нормативы градостроительного проектирования» (см. выше комментарий в отношении части 5 статьи 29) сформулировано неверное утверждение о том, что документация по планировке территории подготавливается в соответствии с этими нормативами, то есть, вообще не может подготавливаться при отсутствии таких нормативов – региональных и, или местных нормативов градостроительного проектирования. Эта норма законопроекта, помимо того, что она неверна по существу, фактически является требованием остановить процесс подготовки документации по планировке территории в городах до тех пор, пока не будут подготовлены указанные рекомендации. Очевидно, что указанные логические ошибки законопроекта обеспечат создание нового ныне отсутствующего административного барьера.
Таким образом, как по формальным основаниям, определяемым наличием концептуальных противоречий Федеральному закону "О техническом регулировании", так и по основаниям, определяемым последствиями возникновения неопределённости и создания дополнительных административных барьеров, нововведение законопроекта о создании наряду с институтом технических регламентов нового (по названию, но не по содержанию) института «федеральных нормативов градостроительного проектирования» неправомерно и деструктивно.
2. Противоречия законопроекта Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": отсутствуют правовые основания для возложения на органы местного самоуправления обязанности устанавливать в генеральных планах границы зон планируемого размещения объектов федерального значения.
Вызывает большие сомнения эта новелла законопроекта по причинам формально-юридическим и содержательным.
Причины формально-юридические.
В соответствии с действующим ГрК РФ органы местного самоуправления не утверждают границы зон планируемого размещения объектов федерального значения посредством утверждения генеральных планов и такое утверждение не входит в состав вопросов местного значения, определённых N 131-ФЗ.
В соответствии с законопроектом ситуация должна измениться: органы местного самоуправления будут обязаны утверждать границы зон планируемого размещения объектов федерального значения посредством утверждения генеральных планов по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см. часть 7 статьи 10 и пункт 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ в редакции законопроекта).
В формулировках законопроекта содержится попытка создать основания для такого нововведения: в состав генерального плана вводится карта границ зон планируемого размещения объектов федерального значения (пункт 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ в редакции законопроекта), а поскольку согласно N 131-ФЗ утверждение генеральных планов является одним из вопросов местного значения, то и утверждение границ зон планируемого размещения объектов федерального значения посредством утверждения генеральных планов автоматически становится вопросом местного значения. Возможно ли такое основание для нововведения? Анализ показывает, что невозможно: такой способ создания нового, ныне отсутствующего вопроса местного значения противоречит N 131-ФЗ. Противоречия обнаруживаются в следующем.
В части 1 статьи 2 N 131-ФЗ содержится определение: « вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно». Значит, главное в отношении вопросов местного значения – это самостоятельность их решения. Может ли быть самостоятельным решение органа местного самоуправления о планировании размещения объекта федерального значения посредством утверждения генерального плана?
Логика определяет, что применительно к планированию размещения каких бы то ни было объектов самостоятельным может быть только такое решение, в котором одновременно присутствует решение двух вопросов: (1) быть, или не быть объекту вообще и (2) где быть объекту. Поскольку в решении органа местного самоуправления об утверждении генерального плана не может содержаться решения первого вопроса - быть, или не быть федеральному объекту (этот вопрос решён без участия органа местного самоуправления), то решение об утверждении генерального плана не является самостоятельным и не может быть самостоятельным. В этом заключено противоречие законопроекта части 1 статьи 2 N 131-ФЗ. В силу указанного противоречия утверждение границ зон планируемого размещения объектов федерального значения посредством утверждения генеральных планов не может быть автоматически включено в состав вопросов местного значения.
Очевидно, что понуждение к принятию несамостоятельных решений – это ограничение прав. И с этим связано следующее противоречие. Часть 3 статьи 3 N 131-ФЗ содержит норму: « Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Законопроект противоречит этой норме поскольку, ограничивая права граждан на осуществление местного самоуправления понуждением к принятию несамостоятельных решений, не обосновывает необходимости такого ограничения указанными целями.
Таким образом, законопроект противоречит части 1 статьи 2 и части 3 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Следует также заметить, что в соответствии со статьёй 133 Конституции Российской Федерации « м естное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом … на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти». Очевидно, что дополнительные расходы для органов местного самоуправления не могут не возникнуть при подготовке карты границ зон планируемого размещения объектов федерального значения в составе генерального плана[3]. Законопроект в этом отношении асимметричен: снимая часть расходов на подготовку схем территориального планирования Российской Федерации, он перелагает эти расходы на плечи органов местного самоуправления и создаёт дополнительные административные барьеры для подготовки и утверждения генеральных планов.
Являясь внутренне противоречивым, рассматриваемое нововведение законопроекта – это попытка создать некий институт, альтернативный институту совместного территориального планирования. Действующая редакция ГрК РФ предусматривает возможность использования института совместной подготовки документов территориального планирования, в том числе и для эффективного решения вопросов установления границ зон планируемого размещения объектов федерального значения без создания искусственных и противоречащих федеральным законам конструкций, подобных той, которая предложена законопроектом.
Причины содержательные.
Законопроект содержит ещё одно нововведение: как обязательное вводится ныне отсутствующее действие, называемое «отображением планируемых к размещению объектов федерального значения» на картах в составе схем территориального планирования Российской Федерации (часть 6 статьи 10 ГрК РФ в редакции законопроекта). Это значит, что согласно законопроекту должно быть не одно действие, а два вида действий по отображению объектов федерального значения на картах посредством: 1) отображения границ зон планируемого размещения объектов (что предусмотрено действующей редакцией ГрК РФ) и 2) отображения планируемых объектов непосредственно (без указанных границ). В силу требований логики введения в федеральные законы новых норм законопроект должен определить, но, однако, не определяет отличие нового вводимого им действия от действия, уже предусмотренного ныне действующей редакцией ГрК РФ и сохраняемого законопроектом. Поэтому есть объективная необходимость этот пробел законопроекта восполнить и эту логику воссоздать, задав вопрос: может ли существовать иной способ действий, кроме отображения на картах границ зон планируемого размещения объектов не существующих, но планируемых к созданию?
Очевидно, что любое отображение на карте не может быть ничем иным, как только фиксацией границ. Отказ от отображения границ на карте – это фактический отказ от карты как таковой. Поэтому законопроект в действительности упраздняет карты в составе схем территориального планирования Российской Федерации. Упразднение карт (при номинальном упоминании о их наличии) замещается текстом - «описанием местоположения (наименование населённого пункта, поселения, городского округа)» (часть 5 статьи 10 ГрК РФ в редакции законопроекта), текстом, который фактически становится необходимым и достаточным, даже и при отсутствии карт.
В случае принятия законопроекта его логика неизбежно будет воздействовать на практику в следующих негативных проявлениях. В схемах территориального планирования Российской Федерации можно будет отображать «нечто» без ответственности за наличие границ – можно будет отображать «мутные пятна». Возникнет картина из трёх составляющих: 1) текст с описанием наименований территорий предполагаемого размещения объектов – то, что фактически будет предложено считать «необходимым и достаточным» для территориального планирования; 2) отображение на карте планируемых объектов без значимых в правовом отношении границ по принципу «где-то здесь»; 3) неправомерное переложение федеральных полномочий по установлению границ на плечи органов местного самоуправления.
Получается, что законопроект закладывает псевдо-правовые основания для имитации, но не для реального выполнения действий в рамках института территориального планирования на уровне Российской Федерации, а фактически – для упразднения этого института.
Предлагая данное нововведение, законопроект фактически расписывается за Российскую Федерацию в её несостоятельности организовать разработку схем территориального планирования на федерального уровне (за период после принятия ГрК РФ в 2004 году не было принято ни одной такой схемы) и старается передать ответственность за такую деятельность на органы местного самоуправления, оставляя за Российской Федерацией лишь принятие стратегических концептуальных решений по размещению объектов федерального значения. Такое делегирование федеральных полномочий в соответствии с законодательством могло бы происходить только при компенсации затрат органов местного самоуправления на исполнение делегированных федеральных полномочий. Остается только надеяться, что органы местного самоуправления будут больше заинтересованы в планировании размещения объектов федерального значения, чем сами федеральные органы.
3. Законопроект содержит внутренние противоречия между его различными нормами, что неизбежно приведёт к негативным последствиям в части создания дополнительных административных барьеров как в практике территориального планирования, так и в практике градостроительной деятельности в целом.
Во взаимосвязи должны быть сопоставлены следующие нормы законопроекта:
- норма (1) - норма, определяющая отказ от фиксации границ зон планируемого размещения объектов федерального значения в схемах территориального планирования Российской Федерации (часть 6 статьи 10 ГрК РФ в редакции законопроекта);
- норма (2) - норма части 3 статьи 9 ГрК РФ в редакции законопроекта: « Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации со дня их утверждения»;
- норма (3) – норма части 14 статьи 9 ГрК РФ в редакции законопроекта: « Утверждение в документах территориального планирования границ зон планируемого размещения объектов федерального … значения … не влечет за собой изменения правового режима земель, находящихся в границах указанных зон и территорий, до принятия решений в порядке, установленном земельным законодательством, о резервировании таких земель, об их изъятии, в том числе путем выкупа, либо об изменении целевого назначения земель или земельных участков в целях реализации документов территориального планирования»;
- норма (4) – норма пункта 3 части 4 статьи 36 ГрК РФ в редакции законопроекта, согласно которой действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов.
Совместное действие указанных норм (1) и (2) приводит к следующему. По причине отсутствия границ зон планируемого размещения объектов федерального значения в утверждённых схемах территориального планирования Российской Федерации невозможно будет точно определить, в какой конкретно части ранее утверждённые генеральные планы будут противоречить таким схемам, утверждённым позднее. Кроме того, нет правовых препятствий для использования в схемах только текста с описанием наименований населённых пунктов, поселений, городских округов – местоположения объектов федерального значения. Это с одной стороны. С другой стороны, факт наличия противоречий будет возникать автоматически - просто по причине того, что генеральные планы были утверждены ранее утверждения указанной схемы и не могут отражать позднее принятых решений. При этом необходимо выполнять норму (2) о неприменении генерального плана. В ситуации указанной неопределённости единственный надёжный способ выполнить указанную норму без порождения коллизий – это признать, что все генеральные планы целиком не подлежат применению со дня утверждения соответствующих документов территориального планирования Российской Федерации.
Совместное действие норм (1), (2) и (3) приводит к следующему. Предположим, что до утверждения схемы территориального планирования Российской Федерации: а) утверждён генеральный план; б) с учётом генерального плана приняты правила землепользования и застройки, то есть, установлены градостроительные регламенты, определяющие основу правового режима использования земельных участков; в) в соответствии с градостроительными регламентами выдаются разрешения на строительство и осуществляется строительство, реконструкция соответствующих объектов. В некоторый момент утверждается схема территориального планирования Российской Федерации и ситуация меняется следующим образом: а) в соответствии с нормой (2) генеральный план признаётся не подлежащим применению целиком, или в части (если такую часть удастся определить, что однозначным образом будет практически невозможно сделать ввиду специфики нормы (1) – см. выше); б) однако, правовой режим земель не меняется, то есть, продолжают действовать градостроительные регламенты, определённые правилами землепользования и застройки. Здесь, например, возникает вопрос: является ли выдача разрешений на строительство действием по применению генерального плана? Очевидно, что публичная власть, выдавая такие разрешения, если не прямым образом, то косвенно применяет генеральный план (через посредство правил землепользования и застройки). Получается следующее: с одной стороны, следуя норме (2) разрешения на строительство не должны выдаваться, а с другой стороны, не выдача разрешений на строительство – это есть нарушение нормы (3), поскольку правовой режим сохраняется и нет оснований не выдавать разрешения на строительство. Иными словами, законопроект порождает конфликт норм – создаёт тупиковую ситуацию.
Совместное действие норм (1), (3) и (4) приводит к следующему. Во-первых, законопроект, посредством нормы (1) отказавшись от фиксации границ зон планируемого размещения объектов федерального значения, вводит неопределённость в отношении того, какие земельные участки следует считать «предназначенными для размещения» линейных объектов: либо те, которые находятся в населённых пунктах, поселениях, городских округах, описанных в соответствующих положениях схем территориального планирования Российской Федерации; либо те, на которые наложено «отображение планируемых к размещению объектов федерального значения» - отображение, не имеющее границ; либо те, которые попадают в границы зон планируемого размещения объектов федерального значения – границы, установленные органами местного самоуправления в генеральных планах; либо те, в отношении которых может быть сочетание указанных случаев? Во-вторых, даже если принять случай наиболее чёткой определённости и считать, что «земельными участками, предназначенными для размещения линейных объектов», являются те, которые расположены в границах зон планируемого размещения объектов федерального значения, то обнаруживается прямое противоречие между нормой (3) и нормой (4) законопроекта, а именно. С одной стороны, согласно норме (3) правовой режим земельных участков не меняется автоматически с установлением границ указанных зон. С другой стороны, согласно норме (4) правовой режим земельных участков меняется автоматически с установлением границ указанных зон – меняется путём упразднения такого режима.
Таким образом, законопроектом вводятся нормы, взаимно противоречащие друг другу. Очевидно, что в практике территориального планирования это не только породит ныне отсутствующие административные барьеры, но и приведёт к многочисленным судебным разбирательствам без перспективы их разрешения по причине создания правовых тупиков (в случае принятия законопроекта). Иными словами, существует опасность того, что принятие законопроекта принесёт вред не только становлению самого института территориального планирования, но и развитию системы правового градорегулирования в Российской Федерации.
4. Законопроект содержит внутренние противоречия общей логике и противоречия технологии территориального планирования в части изъятия из генеральных планов целей и задач, перечня мероприятий и указаний на последовательность их выполнения.
С одной стороны, законопроектом из генеральных планов изымаются цели и задачи, перечни мероприятий и указания на последовательность их выполнения. Это следует из части 4 статьи 23 ГрК РФ в редакции законопроекта.
С другой стороны, законопроект определяет генеральные планы как основание для разработки и утверждения долгосрочных целевых программ. Это следует из части 6 статьи 26 ГрК РФ в редакции законопроекта.
Сопоставление указанных норм показывает, что законопроект создаёт нелогичную ситуацию: 1) генеральный план как документ, с которого начинается территориальное планирование и который является основанием для подготовки последующих документов более частного и более краткосрочного характера, не содержит ни целей, ни задач, ни последовательности их достижения и выполнения; 2) последующие документы, опирающиеся на предшествующий документ, лишённый и целей, и задач, напротив - содержат цели, по меньшей мере. Очевидно, что частные, то есть производные цели не могут быть определены без общей предшествующей цели, которая в сбалансированном виде частные цели и задачи должна определять, ранжируя их по приоритетам и синхронизируя во времени.
Это значит, что генеральные планы не могут быть лишены ни целей, ни задач, ни последовательности их выполнения не только с позиции логики подготовки взаимосвязанных документов, но и с позиции практического ведения дел в части реализации решений генерального плана. Поэтому данное нововведение законопроекта неизбежно негативным образом отразится на практике создания и развития эффективной системы территориального планирования, а также реализации планов на местном уровне.
Иные замечания и предложения в отношении текста проекта закона
5. В части 14 статьи 31 ГрК РФ в редакции законопроекта вводится норма о проведении публичных слушаний только в границах территориальной зоны, для которой установлен градостроительный регламент. Однако, от соответствующих объектов могут распространяться санитарно-защитные зоны за пределы территориальной зоны их расположения. Введение этой нормы лишит права заинтересованных лиц, собственников квартир, имуществу и здоровью которых может быть нанесён ущерб и вред, участвовать в публичных слушаниях и воздействовать на принятие рациональных решений в части совершенствования экологической ситуации в городах.
6. В отличие от действующей редакции ГрК РФ законопроект, перечисляя способы реализации документов территориального планирования (часть 1 статьи 26 ГрК РФ в редакции законопроекта), не упоминает подготовку проектов правил землепользования и застройки и проектов внесения изменений в такие правила, что неверно.
7. Статья 7 законопроекта вводит дискриминационную норму в отношении муниципальных образований, для которых проекты генеральных планов подготавливаются в соответствии с действующим законодательством муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными автономными учреждениями. В этом отношении законопроект утверждает неправомерный принцип - «закон имеет обратную силу».
ВЫВОДЫ.
Ввиду наличия противоречий федеральным законам, внутренних противоречий между нормами законопроекта, противоречий общей логике и требованиям рациональной организации процесса территориального планирования предлагаемые в законопроекте нововведения неизбежно создадут дополнительные административные барьеры и приведут к деструктивным последствиям на практике. Такой вывод относится к:
- нововведению о «федеральных нормативах градостроительного проектирования»;
- нововведению о понуждении органов местного самоуправления устанавливать в генеральных планах границы зон планируемого размещения объектов федерального значения;
- нововведению об изъятии из генеральных планов целей и задач, перечня мероприятий и указания на последовательность их выполнения.
[1] Это следует из части 3 статьи 24 ГрК РФ: « Подготовка проекта генерального плана осуществляется … в соответствии с требованиями технических регламентов, с учётом … региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования…», а также из части 4 статьи 24 ГрК РФ, согласно которой нормативы градостроительного проектирования не определяются требованиями безопасности: « Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории)».
[2] В соответствии с частью 7 предлагаемой редакции статьи 9 ГрК РФ: « 7. Федеральные нормативы градостроительного проектирования устанавливают:
1 )требования к размещению объектов капитального строительства, которые могут оказать негативное воздействие на жизнь и здоровье физических лиц, на окружающую среду и (или) на объекты культурного наследия, причинить вред имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;
2) требования к установлению функциональных зон в целях недопущения причинения вреда жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, объектам культурного наследия».
[3] Такого рода расходы являются не только дополнительными, но и не предусмотренными органами местного самоуправления. Особенно наглядно то, что указанные расходы являются дополнительными, а фактически непредусмотренными и неожиданными, видно на примере органов местного самоуправления сельских поселений, для которых согласно законопроекту нет необходимости разрабатывать генеральные планы, но на которые всё же возлагается обязанность разработать генеральный план по причине планирования размещения объектов федерального значения, то есть, установить (посредством подготовки генерального плана) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения. Это следует из части 6 статьи 18 ГрК РФ в редакции законопроекта
Саморегулирование - неизбежное будущее Дата публикации: 26 февраля 2007 Источник: газета "Санкт-Петербургский строительный еженедельник" Регион: Санкт-Петербург Темы: градорегулирование региональные СМИ
Как известно с 1 июля 2007 года отменяется лицензирование. Эксперты считают, что адекватной заменой станет создание саморегулируемых организаций (СРО). В настоящее время существует несколько концепций развития СРО в России. Об одной из них рассказывает заместитель директора направления «Реформы в сфере недвижимости» фонда «Институт экономики города», юрист Леонид Бандорин.
– Леонид Евгеньевич, как появилась идея создания концепции по СРО? – Как известно, лицензирование строительной деятельности (под ней мы понимаем и проектирование, и инженерные изыскания, и непосредственно строительство) скоро отменят. Таким образом, государство снимает с себя функцию государственного контроля за доступом компаний на эти рынки – и есть опасность, что туда хлынут тысячи некомпетентных структур. Но строительная сфера не может остаться без внешнего регулирования, поскольку она относится к особо опасным видам деятельности. Поэтому в качестве альтернативы лицензирования мы предлагаем институт обязательного членства в саморегулируемых организациях. Основная задача СРО – регулировать допуск фирм на рынок. Грубо говоря, это фильтр, который заменит собой государственный институт лицензирования.
– В какой форме будет представлена эта альтернатива? – Мы предлагаем внести изменения в Градостроительный кодекс, чтобы там появился целый раздел – саморегулирование в строительстве. Возможно также появление отдельного закона по этой теме.
– В чем суть концепции, разработанной Институтом экономики города? – Во-первых, мы хотим, чтобы обязательность членства в СРО была приравнена к лицензированию по своим последствиям. Это потребует внесения изменений в Административный и Уголовный кодексы. Например, известно, что осуществление предпринимательской деятельности без лицензии наказывается штрафами (а в отдельных случаях привлечением руководителей компаний к уголовной ответственности). Мы предлагаем распространить эти нормы и на членство в СРО. Во-вторых, мы предлагаем разбить все организации строительной сферы на три группы: отдельно – СРО в строительстве, отдельно – для фирм по инженерным изысканиям, отдельно – для проектировщиков. Причем в рамках каждой группы допускается конкуренция между СРО, чтобы эти структуры не превращались в монополии.
– Какие требования будут предъявляться к СРО? – Мы предлагаем установить пять основных требований. Первое. Требование по количеству членов. В СРО должно быть минимум 100 юридических лиц, а в СРО для строительной сферы – не менее 500 (но эти показатели могут обсуждаться и меняться). Второе. Требование по объемам ранее проделанной работы. Так, для инженерно-изыскательских СРО мы предлагаем планку 500 успешно проведенных изысканий. Это делается для того, чтобы не возникали СРО только новичков рынка. Третье. Требование к формированию компенсационного фонда. Для инженерно- изыскательских СРО взнос, возможно, будет в пределах 500 тысяч рублей с каждого члена, а для строителей – больше, поскольку эта сфера больше связаны с рисками причинения ущерба. Четвертое. В СРО должно быть разработано требование к членам по квалификации персонала, финансовой устойчивости, материальной базе, опыту работы и др. Пятое. Должны быть прописаны дополнительные правила осуществления предпринимательской деятельности членов СРО. Речь идет, фактически, о том, что в дополнение к существующим государственным строительным, санитарным, пожарным нормам безопасности должны быть установлены дополнительные требования к качеству работы членов СРО и разработаны механизмы его контроля. Выполнение этих пяти условий позволит любой некоммерческой организации зарегистрироваться и получить статус СРО.
– Но ведь некоммерческие организации могут быть разных уровней – от уровня небольшого города до федерации? – Мы предлагаем, чтобы СРО были зарегистрированы исключительно на федеральном уровне. То есть только федеральные некоммерческие организации могли бы получить статус СРО. В этом вопросе у нас расхождение с разработчиками других концепций, например, экспертами из думского комитета Виктора Плескачевского, которые уверены, что основной упор надо сделать на региональный уровень.
– Чем Вас не устраивает предложение коллег? – Если мы остановимся на региональном уровне (а субъектов федерации у нас много, и в каждом минимум по три СРО), то в строительстве получится не менее тысячи СРО на всю страну, которые будут конкурировать между собой. Эта система будет, на наш взгляд, неуправляемой. Структуры СРО не будут иметь необходимого веса. Кроме того, будут сложности в учете тех требований, норм и правил, которые нужны для саморегулирования. Я бы сказал, здесь можно проводить аналогии с процедурами создания политических партий: вырос, тебя знают по стране – пожалуйста, регистрируйся.
– А если выводить СРО на федеральный уровень?.. – То таких организаций будет на страну не более 20. Из них будет пять-шесть СРО с именем, которые будут задавать тон и совершенствовать всю деятельность в этой сфере. А работу с регионами они смогут построить через свои отделения, передав им часть полномочий.
– Есть ли еще аргументы в пользу «федеральной» схемы? – Дело в том, что в данной сфере существует угроза сращивания строительных структур с местными администрациями. Рынки недвижимости могут быть монополизированы только на местах. Чтобы не допускать такого развития ситуации, нужно, чтобы СРО были федерального уровня, чтобы у власти субъектов федерации не было никакой возможности влиять на их работу. Может оказаться, что в этом вопросе мы не правы, и «дуем на молоко». Мы готовы к дискуссии. Возможен, например, такой вариант, что в сфере инженерно-изыскательских работ и проектирования будет только федеральный принцип СРО, а в строительстве – и то, и другое. Возможно, в этом вопросе будет сделано исключение для Москвы и Петербурга. Сейчас еще не такая стадия проработки вопроса, когда можно говорить об однозначной истине – мы готовы обсуждать любые логически и практически обоснованные предложения.
– Насколько я понимаю, функции СРО не будут ограничены разработкой правил работы на рынке. Членам СРО придется нести материальную ответственность за ошибки друг друга? – Да. Если организация допустила грубую ошибку или выполнила работу недобросовестно и причинила вред частным или государственным интересам, если судом установлен объем ущерба, а имущества участника рынка недостаточно для возмещения вреда, то в этом случае будет отвечать СРО в пределах своего компенсационного фонда. Ясно, что, сделав выплату, члены СРО будут вынуждены снова скинуться за своего нерадивого коллегу-участника. Это вряд ли им понравится. Поэтому, чтобы избежать подобных неприятностей, им придется установить механизм контроля за текущей деятельностью своих членов, разработать систему внутреннего, внешнего контроля или страхования. Эти инструменты, на наш взгляд, будут более эффективными, чем государственные, потому что действия государства всегда грубы и не учитывают многообразия деятельности в строительстве. Это тоже должно позитивно отразиться на качестве строительства и безопасности в данной сфере.
– Не боитесь возникновения эффекта «круговой поруки» в строительном бизнесе? – Смотря что под этим понимать. Мы опасаемся двух вещей. Во-первых, влияния на работу СРО местных властей, а, во-вторых, того, что сами компании могут использовать элемент саморегулирования для ограничения конкуренции. Представьте, что какие-то фирмы собрались и никого больше на рынок не пускают. Мы предлагаем альтернативы. Первая. У игроков рынка должна быть возможность создания альтернативного СРО. В этом не заинтересованы существующие некоммерческие организации, которые из-за этого просто потеряют членские взносы и ничего не выиграют. Вторая. Мы хотим создать механизм, при котором отказ во вступлении в состав СРО может быть обжалован компанией в судебном порядке. Требования к членству должны быть равные для всех – и для новичков и для действующих членов СРО. Третья. Казалось бы, новый участник рынка не может начать работу, пока его не возьмут в СРО, но стать членом СРО он не может, пока у него нет опыта работы. Получается вроде замкнутый круг. Это не так. Мы предлагаем дать возможность новым участникам рынка работать на его отдельных сегментах. Например, на тех объектах, которые выводятся из жесткого контроля саморегулирования. Это ларьки, навесы, гаражи, вспомогательные объекты – их перечень есть в Градостроительном кодексе (для инженерно-изыскательских работ этот список может быть расширен до объектов малоэтажных и не очень большой площади). Второй возможный сегмент для новичков – это участие на рынке в качестве субподрядчиков. Поработав под началом наставника и приобретя собственный опыт, они смогут вступить в СРО. Такие подходы позволят исключить возможность монополизации рынка.
– А как Вы относитесь к идее создания СРО для специалистов – физических лиц? – Отрицательно. Пока. Ведь речь идет о добровольных профессиональных организациях сантехников, сварщиков, плотников и т.д. Процесс объединения этих специалистов, по нашему мнению, пойдет сам собой. Его не надо толкать законодательно.
МЭРТ рассчитывает, что саморегулирование в строительстве будет более эффективным, чем лицензирование Дата публикации: 22 января 2007 Источник: ИА Regnum Регион: Российская Федерация Темы: градорегулирование законодательство электронные СМИ
Введение механизма саморегулирования в строительной отрасли будет стимулировать к отсеиванию недобросовестных участников с этого рынка, считают разработчики законопроекта, который предусматривает замену лицензирования архитектурно-проектных, инженерно-изыскательных, строительных работ созданием саморегулируемых организаций (СРО), устанавливающих правила и стандарты в данных видах деятельности и контролирующих за их соблюдением своих членов. Оппоненты утверждают, что в этом случае довольно высок риск снижения конкуренции на рынке.
По словам руководителя Института экономики города Надежды Косаревой, реальность этих опасений будет зависеть от того, как все будет прописано в законе. Необходимо установить, что строительная организация, являющаяся членом саморегулируемой организации в Петербурге, сможет строить и в другом городе, полагает она. "Может быть и так: например, СРО просто не будет принимать в свои члены никого, кроме питерских компаний. То есть могут появиться ограничения региональных рынков", - сказала Косарева корреспонденту ИА REGNUM. 22 января на парламентских слушаниях в Госдуме были представлены предложения разработчиков законопроекта о саморегулировании в строительстве. Сам законопроект, как отметил глава комитета по собственности Виктор Плескачевский, может быть внесен нижнюю палату парламента в феврале.
Руководитель департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития Андрей Шаров считает, что законопроект может быть поддержан и принят в окончательном чтении в весеннюю сессию. "Еще два года назад, когда мы говорили, что саморегулируемые организации в строительстве - возможно, нам никто не верил. Рассчитываю, что они будут более эффективны с точки зрения контроля на рынке", - сказал чиновник. Он подчеркнул, что "государство не устраивало лицензирование: оно ничего не гарантировало ни строительной компании, ни потребителю; не покрывало никаких рисков". Отвечая на вопрос, возможно ли успеть с принятием закона до 1 июля, когда лицензирование в строительстве прекращается, он выразил надежду, что если все заинтересованные стороны будут работать так же слаженно, как и до сих пор, то закон появится в срок. В самом законе можно будет предусмотреть переходный период, по истечении которого он вступит в силу в полном объеме, добавил Шаров.
Глава Российского союза строителей Виктор Забелин отметил, что в тексте поправок нормы, касающиеся материальной ответственности членов СРО, пока прописаны "плохо". Размер компенсационного фонда "намечен 50 млн руб.", что, например, для Москвы "мало". "Все цифры можно поставить в скобки. Обсуждать их будем в последнюю очередь", - сказал Плескачевский.
Говоря об основном инструменте обеспечения ответственности членов СРО перед потребителями их услуг, по словам Плескачевского, "инструменте круговой поруки" - о компенсационном фонде, Косарева предложила заменить солидарную ответственность на субсидиарную. Она полагает, что возместить ущерб должны, прежде всего, лицо, своими действиями или бездействиями причинившее этот ущерб третьим лицам, страховая компания, с которой у строительной организации, архитектора-проектировщика или инженера-изыскателя заключен договор обязательного страхования ответственности, и только в последнюю очередь может быть задействован компенсационный фонд. Глава департамента Минэкономразвития обратил внимание на то, что включение механизма солидарной ответственности всех членов СРО - наиболее спорный вопрос ("кому хочется отвечать за нерадивого соседа?"), но только так, по его словам, можно обеспечить прозрачность участников рынка.
Поправки в Градостроительный кодекс начали разрабатывать около года назад, после того как было принято решение отказаться от лицензирования в сфере строительства, и, по словам Плескачевского, в их написании принимают участие Ассоциация строителей России, Российский союз строителей, Союз архитекторов России, комитет по собственности, Минэкономразвития.
Саморегулируемая организация - некоммерческая организация, объединяющая инженеров-изыскателей, архитекторов-проектировщиков, строительные организации. СРО устанавливает правила и стандарты деятельности своих членов, условия "вхождения на рынок", организует контроль за соблюдением членами требований Градостроительного кодекса, других законов, нормативных актов, стандартов, в том числе стандартов и правил самой СРО, представляет интересы своих членов перед органами власти, в том числе в спорах, обеспечивает доступ к информации о деятельности своих членов. Количество создаваемых СРО не ограничивается.
Разработчики предлагают запретить застройщику совмещать проведение инженерных изысканий и подготовку проектной документации, строительства, реконструкции опасных объектов капитального строительства. При строительстве опасных объектов (все незавершенные объекты капитального строительства, за исключением объектов индивидуального жилищного строительства и объектов публичного или производственного назначения, в которых не может находиться одновременно более 30 человек) изыскательные работы проводятся либо застройщиком, если в его штате есть инженер-изыскатель, состоящий в СРО, либо по договору с другим инженером-изыскателем - членом СРО, либо организацией, в штате которой есть не менее двух инженеров, являющихся членами СРО. Аналогичные требования распространяются на подготовку проектной документации для строительства и реконструкции опасных объектов капстроительства.
СРО может организовать строительный контроль за своими членами и извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций. Соответствующие органы надзора за строительством привлекают СРО к участию в проведении контрольных мероприятий, если объектом надзора является ее члены.
Для формирования СРО необходимо не менее 100 строительных организаций или 300 архитекторов-проектировщиков и инженеров-изыскателей. СРО обязана принимать меры по недопущению конфликтов между ней и ее членами, поэтому одним из требований может стать наличие специализированного органа урегулирования споров между членами организации или споров с участием самой СРО.
При приеме членов она вправе проверять их соответствие требованиям законодательства. Эта проверка осуществляется специализированным подразделением организации путем экспертизы деятельности кандидата на вступление в данную саморегулируемую организацию. Кроме того, СРО вправе предъявлять дополнительные, не прописанные в данном законе, требования к своим членам.
Для обеспечения контроля за своими членами, СРО может проводить плановые и внеплановые проверки. Создаваемый с целью рассмотрения жалоб в отношении членов СРО дисциплинарный комитет может выносить предписания, обязывающие устранить нарушения в определенный срок, предупреждение, налагать штраф, рекомендовать исключение из членов данной саморегулируемой организации.
Деятельность СРО контролируется уполномоченным органом по надзору за деятельностью саморегулируемых организаций с помощью плановых и внеплановых проверок. Решение о внеплановой проверке может быть принято на основании заявления от органов власти, правоохранительных органов, организаций, граждан о нарушении СРО или ее членами законодательства, нормативно-правовых актов. При этом, уполномоченный проверяющий орган может запросить у специализированного депозитария (контролирует управляющую компанию, которой СРО доверяет размещение средств компенсационного фонда) текущую денежную оценку размера фонда.
Если уполномоченным органом выявлены нарушения в действиях СРО, информация об этом направляется организации, и в течение двух месяцев после ее получения нельзя исключить СРО из единого реестра саморегулируемых организаций. Если по истечении этого срока, доказательство об устранении нарушений представлено не было, уполномоченный орган обращается в арбитражный суд с заявлением о ее исключении и реестра.
В целях обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед потребителями, к ним предъявляются обязательные требования о внесении взноса в компенсационной фонд данной саморегулируемой организации и о заключении договора обязательного страхования ответственности подрядчика. Стоит отметить, что размер компенсационного фонда и страховой суммы в предложениях не указаны. Отмечается, что "первоначально" фонд формируется исключительно в денежной форме за счет обязательных взносов членов саморегулируемой организации.
В целях обеспечения национальных интересов, формирования единых подходов к строительной, архитектурной, изыскательной видам деятельности, координации деятельности саморегулируемых организаций, их взаимодействия с органами власти и потребителями СРО организуют Национальный совет. В него должны войти более 50% всех СРО, объединяющих более 50% всех субъектов, осуществляющих строительные, изыскательные, архитектурные работы в России.
Обязательное объединение управляющих в саморегулируемые организации затормозит развитие рынка управления многоквартирными домами Дата публикации: 4 декабря 2007 Источник: ИА "Регнум" Автор: Дмитрий Гордеев Регион: Российская Федерация Темы: ЖКХ электронные СМИ
Как ранее сообщалось, в ходе I Всероссийского совещания управляющих организаций в жилищной сфере, проходящего 17 октября в Москве был обнародован законопроект о внесении поправок в Жилищный кодекс, посвященный внедрению системы саморегулируемых организаций (СРО) в сфере управления многоквартирными домами. Согласно законопроекту, саморегулируемые организации, объединяющие управляющие компании и другие организации, работающие в сфере управления многоквартирными домами, должны взять на себя, в частности, контроль за соблюдением своими членами правил и стандартов в профессиональной деятельности, урегулирование споров между ними, а также представление интересов своих членов в их отношениях с органами власти, общественными организациями и гражданами. Внесение поправок в Жилищный кодекс обусловлено отсутствием на тот момент принятого Федерального закона "О саморегулируемых организациях", который прошел третье чтение в Госдуме только месяц спустя - 16 ноября. Данный закон, 23 ноября одобренный Советом Федерации, но пока еще не подписанный президентом, должен вступить в силу, согласно общепринятому порядку, по истечении 10 дней после его официального опубликования
В редакцию ИА REGNUM поступил комментарий эксперта Фонда "Институт экономики города" Дмитрия Гордеева, анализирующего сильные и слабые стороны предлагаемого законопроекта.
"Несмотря на то, что Институт экономики города положительно относится к институту СРО, но на совещании мы обнародовали нашу отрицательную позицию к презентованному проекту закона. Институт считает, что в предложенном виде поправки в Жилищный кодекс нанесут вред складывающемуся рынку эффективного управления многоквартирными домами", - подчеркивает эксперт. - Какие сегодня необходимо решать проблемы, мешающие эффективному управлению многоквартирными домами? Это, прежде всего, плохое состояние многоквартирных домов, недостаточный объем и низкое качество выполняемых услуг и работ, высокие потери энергоресурсов в домах. Причинами этих проблем являются отсутствие конкуренции. Сегодня, как и вчера повсеместно доминируют муниципальные управляющие организации. Органы местного самоуправления на практике часто противодействуют вхождению частных управляющих на рынок. Они продолжают распределять дома и создают преимущества муниципальным управляющим (МУПам, ГУПам). Более "продвинутые" администрации создают "муниципальные" ОАО со стопроцентным долей участия города или района. В своих отчетах наверх муниципалитеты показывают, что у них есть "частные" управляющие. Формально все чисто, а на деле смена вывески. Муниципалитеты незаконно контролируют финансовые потоки через "транзитные счета" расчетно-кассовых центров. К этому надо добавить культивируемую муниципалитетами пассивность и дезинформированность граждан. Отсутствие системы действенного контроля за несением собственниками помещений бремени содержания общего имущества. Устранить эти причины развертыванием системы СРО нельзя".
Дмитрий Гордеев напоминает о том, что идея саморегулирования состоит в том, что государство уменьшает избыточное и неоправданное регулирующее и контролирующее воздействие на коммерческие отношения: "Повышается защита интересов предпринимателей от произвола власти, поскольку сами предприниматели будут контролировать своих собратьев по бизнесу. В странах развитой экономики объединения предпринимателей в некоммерческие организации для саморегулирования рынков и профессиональной деятельности осуществлялся в течение длительного времени эволюционным путем "снизу" без навязывания "сверху". Саморегулирование необходимо, тем более в условиях, когда для многих чиновников их должностные обязанности стали своеобразным бизнесом, что сказывается на действенности контроля. Если СРО будет принципиально относиться к своим членам, нарушающим законодательство и корпоративные правила этики, то потребители будут ориентироваться при выборе на то, является конкретная управляющая организация членом "правильной" СРО или нет".
Однако, как отмечает эксперт, после того, как Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" вступит в действие, отпадает необходимость дублировать его положения в Жилищном кодексе Российской Федерации. При этом в стране уже действует более десятка федеральных законов, которые предусматривают деятельность СРО.
"Уутверждать об отсутствии в России системы контроля в сфере управления многоквартирными домами некорректно, - поясняет Дмитрий Гордеев. - Система контроля существует: государственные жилищные инспекции регионов, органы Роспотребнадзора и Ростехнадзора. Другое дело, что усилия этих органов распылены. В ряде субъектов Российской Федерации жилинспекции ликвидированы по решению самих регионов, в другой части субъектов жилинспекции столь малочисленны, что едва успевают отвечать на письма. Система контроля за состоянием многоквартирных и индивидуальных домов нуждается в серьезной оптимизации. Сегодня контрольные органы по-старинке предъявляют санкции к ТСЖ, ЖСК, управляющим и жилищным организациям, не разбираясь, а заказали ли им собственники помещений необходимые работы. Должностные лица не хотят выяснять, виноваты ли такие организации, и прямо говорят: мы что, должны разбираться с сотней собственников в доме? Зачем, ведь есть же жилищная организация. Многое надо менять в подходах к ответственности собственников, к изменению отношения к управляющим организациям, как к "козлам отпущения", а не только в системе контроля".
"Так может быть, все же, поскольку система контроля "никакая", действительно отдать контроль СРО? - далее задается вопросом эксперт Института экономики города. - Саморегулирование призвано замещать вмешательство государства в экономику или приводить к уменьшению такого вмешательства, в том числе в рамках контроля. Однако предложенный законопроект не содержит каких-либо положений о прекращении или ограничении полномочий контролирующих органов. Авторы законопроекта, прикрываясь модной риторикой о проведении административной реформы, ограничении вмешательства государства в экономическую деятельность, прекращении избыточного государственного регулирования и развитии системы СРО при принятии поправок создадут очень серьезные барьеры зарождению рынка управления многоквартирными домами".
По мнению Дмитрия Гордеева, подготовленный законопроект о СРО в сфере управления домами, в отличие от базового закона, принятого 16 ноября, предлагает очень жесткую модель, которую трудно назвать саморегулированием. Вместо добровольного объединения субъектов предпринимательской деятельности в саморегулируемые организации он предусматривает обязательность членства управляющих организаций в саморегулируемых организациях; договор управления может заключаться собственниками только с управляющими, являющимися членами СРО. "Это неоправданное ограничение складывающегося рынка, - подчеркивает эксперт. - Предлагается обязательное страхование ответственности управляющих за счет граждан, вводится требование об уставном капитале не менее миллиона рублей. Это сделает невозможным управление многоквартирными домами для индивидуальных предпринимателей и малых предприятий. Это соответствует государственной политике в экономике? Ясно, что такие поправки написаны для крупных организаций. Допустим в крупных городах они есть. А в других? Не везде же ситуация, как в Москве. Правила и стандарты устанавливаются СРО в соответствии с установленными Минрегионом минимальными обязательными требованиями для управляющих организаций. Где здесь вытеснение государства, дебюрократизация?
Представьте, что группа бывших или нынешних муниципальных предприятий создаст СРО. Саморегулируемая организация приняла стандарты, но не простые, а заведомо невыполнимые для индивидуальных предпринимателей, для частных организаций, которым муниципалитет не передал офисные помещения, как МУПам. Мы еще помним, как в недавнем прошлом муниципалитеты проводили конкурсы на бюджетные заказы, победителями которыми оказывались нужные организации. При обязательном членстве в СРО обращение нового лица получить "входной билет" на рынок управления означает просьбу к старым управляющим - членам СРО потесниться и отдать новичку часть своих домов. Каков будет ответ? А если это будет происходить в Москве, где акции приватизированных ДЕЗов передадут в доверительное управление нескольким крупным строительным организациям. О какой конкуренции можно будет говорить?
Вторая ситуация. Представьте, что часть членов СРО решили переделить рынок. Наметили жертву. Повели плановую или инспирированную проверку ее деятельности с пристрастием (благо порядок установления фактов нарушений определяется самой СРО) и исключили из членов СРО. Пока разбирательство и обжалование в перераспределяемых домах уже будут новые управляющие. Причем решение собственников помещений о выборе убираемого управляющего будет просто проигнорировано.
Такая система запрограммирована на злоупотребления и келейность. Возникает конфликт интересов членов СРО и лиц, которые имеют намерение приобрести статус управляющих организаций и осуществлять деятельность по управлению многоквартирными домами. Создание СРО управляющими организациями, афиллированными с органами публичной власти, приведет к ограничению конкуренции в период формирования рынка управления многоквартирными домами. Этого нельзя допустить".
В связи с этим Дмитрий Гордеев комментирует тот факт, что обязательное членство в СРО допускается, в частности, Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", и Конституционный суд не нашел в этом нарушения Конституции. "Конституционный суд признал соразмерным применение законодателем института обязательного членства арбитражных управляющих в СРО одновременно с отказом от лицензирования их деятельности", которая сама по себе являлась обязательной, поясняет он.
"В предложенном законопроекте этот подход не соблюдается. Напротив, установление требования об обязательном членстве управляющих организаций в СРО как условия осуществления деятельности по управлению многоквартирным домом равносильно введению лицензирования такой деятельности, - продолжает эксперт. - То есть предлагаемый законопроект создает избыточные административные барьеры для формирования конкурентных отношений по управлению многоквартирными домами, вхождения на этот рынок частных управляющих организаций. Вектор предложений направлен на то, чтобы парализовать рынок и конкуренцию".
По мнению Дмитрия Гордеева, внесение предложенных поправок в Жилищный кодекс способно породить и другие проблемы. Так, принятый закон о СРО подтверждает право СРО образовывать ассоциации или союзы по территориальному, отраслевому, межотраслевому или иным признакам. Но новый законопроект о СРО в сфере управления многоквартирными домами предусматривает создание единственного "Национального объединения саморегулируемых организаций" и обязательного членства СРО в таком объединении. "Это ограничит права СРО на создание своих объединений, приведет к чрезмерной централизации саморегулирования и поэтому неприемлемо. Такой подход заимствован из законодательства об оценочной деятельности, но заимствован неудачно", - отмечает эксперт. Кроме того, в условиях, когда даже ассоциации управляющих еще не выработали своих корпоративных стандартов, навязываение сверху неапробированных стандартов, принятых "Национальным объединением СРО", он считает вредным.
Прогнозируя ситуацию, которая может сложиться при формировании СРО с обязательным членством в сфере управления многоквартирными домами с той ситуацией, которая существует в строительстве, где ассоциации действуют уже несколько лет, Дмитрий Гордеев констатирует, что последние не смогли эффективно противостоять деятельности недобросовестных застройщиков-заказчиков, и это вызвало появление проблемы обманутых дольщиков. "Надо признать, что сегодня ассоциации (прототипы СРО) еще, к большому сожалению, не набрали корпоративной культуры самоконтроля. Это можно сказать и про саморегулирование в сфере управления, только там еще нет и принципиальных ассоциаций, - отмечает он. - Рынок услуг управления многоквартирными домами только складывается. В связи с этим на данном этапе надо предоставить возможность управляющим организациям самостоятельно на добровольной основе образовывать свои ассоциации или союзы. Для этого не существует нормативных препятствий. Такие ассоциации должны доказать, что они не покрывают недобросовестных или некомпетентных управляющих, а могут потребовать от своих членов выполнения норм законодательства и принятых в СРО стандартов качества и правил деловой этики".
"Внедрение института СРО в предложенной модели принесет вред. При сегодняшнем уровне развития рыночных отношений наделение образованных управляющими организациями объединений публично-правовыми функциями контроля, правом разрабатывать и устанавливать обязательные для всех членов СРО правил профессиональной деятельности, наделение этих организаций публичными нормотворческими и контрольными полномочиями преждевременно", - подчеркивает он.
По мнению Дмитрия Гордева, создаваемые управляющими организациями ассоциации или союзы смогут выполнять функции саморегулируемых организаций по мере формирования рыночных отношений в сфере управления многоквартирными домами, выработке лучшей практики и стандартов взаимоотношений с собственниками помещений и контрагентами (подрядными и ресурсоснабжающими организациями).
Отправлено: 10.07.11 02:26. Заголовок: Пропуск на стройку Д..
Пропуск на стройку Дата публикации: 22 августа 2008 Источник: газета "эж-Юрист" Автор: Наталья Шиняева Регион: Российская Федерация Темы: градорегулирование федеральные СМИ
Принятые Федеральным законом от 22.07.2008 № 148-ФЗ поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации радикально меняют механизм контроля за деятельностью строительных компаний. Своим мнением относительно этих поправок с читателями «эж-ЮРИСТ» поделился один из участников рабочей группы по разработке Закона, главный специалист направления «Реформы в сфере недвижимости» Фонда «Институт экономики города» Кирилл Вадимович ХОЛОПИК.
Кирилл Вадимович, скажите, что учитывалось при разработке Закона?
— При разработке Закона учитывалось два направления.
Первое — административное. Это общая политика государства, направленная на сокращение лицензируемых видов деятельности. Так, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» сохранял лицензирование в области строительства, проектирования, а также в сфере инженерных изысканий лишь до 1 июня 2008 года. Между тем очевидно, что строительная деятельность относится к деятельности, представляющей повышенную опасность, оставлять ее без какого-либо регулирования допуска на рынок нельзя. В 2003 г. вышел Указ Президента о мерах по проведению административной реформы, в котором говорилось о необходимости масштабной замены государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности на саморегулирование. Таким образом, в последние годы сформировалась четкая политика государственной власти, направленная на замену лицензирования в строительной отрасли на саморегулирование.
Второе направление реализовывалось в рамках научной деятельности — изучение и формулирование подходов и законодательных механизмов обеспечения безопасности строительства. В рамках нашего института была разработана концепция обеспечения безопасности в строительстве, которая включала в себя такие элементы, как государственная и негосударственная экспертизы проектной документации, государственный строительный надзор, строительный контроль, институт выдачи разрешений на строительство, институт ввода объектов в эксплуатацию и т. д.
Данные институты, с одной стороны, были призваны решать организационные вопросы, связанные со строительством, а с другой — были направлены на обеспечение его безопасности. В рамках разработки этой концепции мы пришли к выводу, что одним из самых эффективных институтов обеспечения безопасности строительства должно стать саморегулирование. Его роль не ограничивается заменой лицензирования, она очень велика в вопросах, связанных с контролем за деятельностью субъектов рынка, аттестацией, обучением, разработкой документов технического регулирования и т. д.
В итоге научное направление и государственное решение о сокращении административных барьеров сошлись вместе. Это привело к неизбежности принятия закона, который вводил бы саморегулирование в строительной области. В чем заключается основная концепция «градостроительных» поправок?
— Концепция Закона основана на том, что целью введения саморегулирования является не какое-то абстрактное наведение порядка в строительном бизнесе, а обеспечение безопасности и повышение качества строительства. Определение цели для любой некоммерческой организации несет серьезные правовые последствия, так как несоответствие деятельности этой цели служит основанием для ликвидации такой организации. Обеспечить безопасность и качество строительства прежде всего в интересах общества.
Любая строительная ассоциация или союз защищают интересы своих членов и стремятся к максимальному увеличению их прибыли. Согласитесь, это существенно отличается от обеспечения безопасности строительства. Таким образом, саморегулируемые организации в обеспечение своих целей будут принимать документы, которые в том числе снизят прибыль строительных организаций (что абсолютно законно, ведь если бы так поступали строительные союзы и организации, они бы нарушали интересы своих членов).
Закон преследует эти цели, а реализация их происходит при помощи следующих инструментов. Во-первых, саморегулируемым организациям дано право принимать обязательные для исполнения ее членами акты — стандарты, правила, требования к допуску к деятельности, меры ответственности за нарушение требований. Во-вторых, таким организациям дано право осуществлять контроль за соблюдением этих требований. При этом саморегулируемая организация не имеет права контролировать соблюдение ее членами других требований, например налогового, трудового, таможенного законодательства. Они действуют только в своей сфере — обеспечение безопасности строительства. Лишить права заниматься определенной деятельностью можно лишь те структуры, которые не обеспечивают безопасность строительства. Те же, кто не платит налоги, не соблюдает трудовое законодательство или что-то еще, должны наказываться по другому закону, государством, а не саморегулируемыми организациями.
По Федеральному закону «О саморегулируемых организациях» членство в такой организации добровольное. Между тем членство в саморегулируемых организациях, предусмотренных поправками в ГРК РФ, обязательное (без него строители не смогут заниматься своей деятельностью, так как не будут иметь допуска к рынку).
Закон сложный, многостраничный. Он получился таким, потому что мы хотели внедрить саморегулирование как эффективный инструмент обеспечения безопасности строительства, а также не допустить его использования в качестве инструмента монополизации рынка и незаконного обогащения таких авантюристов, которые хотели бы торговать членством в организациях и обогатиться.
Во многом этот Закон носит процедурный характер. С одной стороны, он меняет систему отношений в строительной отрасли: полномочия государства переходят к саморегулируемым организациям. С другой стороны, он очень детально регулирует весь механизм деятельности и функционирования саморегулируемой организации в области строительства. Получается, что саморегулирование возможно только в жестких рамках закона.
После принятия Закон был очень негативно оценен некоторыми представителями строительной отрасли, которые даже опубликовали открытое письмо к Президенту РФ. Критике подверглась недопустимо высокая планка как по числу членов саморегулируемой организации строителей, так и по доле каждого из членов в компенсационном фонде. Справедливо ли это?
— Сразу необходимо отметить, что критика исходила от очень немногих строителей, причем тех людей, которых в строительной области никто не знает.
Доля правды в критике есть. Изначально предлагались не такие высокие требования и цифры (50 членов и 250 000 рублей в качестве членской доли). В таком случае наша идея заработала бы достаточно быстро. Однако Закон был принят в несколько ином варианте. Такова политическая воля. Нельзя сказать, что это решение было неправильным. В нем есть своя логика.
Конечно, очень сложно найти 1 миллион рублей для взноса в компенсационный фонд и набрать 100 членов для формирования саморегулируемой организации. Но эти цифры повышались для того, чтобы не допустить торговли допусками на строительный рынок, создания фиктивной саморегулируемой организации одним монополистом. Теперь перекрыта возможность дискредитации самой идеи саморегулирования. Да, некоторые проблемы у малого бизнеса при преодолении этих порогов будут, но его представители обязательно найдут выход и выкрутятся. Механизмы для решения таких проблем есть, и исполнительные дирекции саморегулируемых организаций их найдут. Ни одно добросовестное малое предприятие не будет ликвидировано.
Угрозы монополизации рынка не предвидится. Наоборот, чтобы набрать 100 членов, крупным предприятиям придется идти на поклон к мелким, к индивидуальным предпринимателям и уговаривать их вступить в одну организацию. К тому же взнос в компенсационный фонд составляет 1 миллион рублей не с каждого члена, а на одного, что значит, что представитель крупного бизнеса может, например, заплатить 5 миллионов рублей, а представители малого бизнеса по 300 000 рублей.
Кроме того, сегодня многие компании, которые по существу являются крупными или средними, работают как малый бизнес. Такая компания создает 100 юридических лиц, каждое из которых использует упрощенную систему налогообложения. При вступлении в саморегулируемую организацию хозяину выгоднее отказаться от этого дробления, чтобы не платить огромный взнос. Также при подсчете количества членов в организации все афиллированные лица будут считаться как одно лицо.
Отмечу, что доля в размере 1 миллиона рублей требуется от члена лишь в том случае, если его саморегулируемая организация не приняла правила страхования ответственности. Если она это сделает, доля на каждого ее члена в компенсационном фонде будет составлять 300 000 рублей. Сейчас вопрос только в том, кто первый из страховщиков разработает эти правила.
Существующие сейчас строительные союзы и ассоциации — это база, на основе которой начнут работать саморегулируемые организации. В них состоят те люди, которые уже привыкли объединяться, которые придерживаются активной общественной позиции. Поскольку в каждом регионе таких компаний и предпринимателей 70 — 80, для создания саморегулируемой организации им придется «подтягивать» и тех, кто пока ни в какие объединения не вступал. Это тоже плюс Закона.
Как быть компаниям, которые занимаются не одним видом деятельности? Нужно ли им вступать в несколько саморегулируемых организаций и везде платить членские взносы?
— По этому вопросу было много дискуссий. В итоге политические весы склонились в сторону того, что компаниям, которые занимается несколькими видами деятельности, нужно вступать в несколько СРО. На мой взгляд, в этом решении минусов было больше, чем плюсов, однако в его пользу есть и один серьезный аргумент.
Если объединяются, например, строители и проектировщики, то первые будут подавлять вторых просто потому, что их больше, у них большее количество голосов. Но в безопасности и качестве строительства заинтересованы в первую очередь проектировщики. К наиболее серьезным последствиям приводят ошибки именно в проектировании. Строители же заинтересованы в снижении себестоимости работ, что приводит к ухудшению их качества. Поэтому их и разделили: стандарты качества проектирования должны самостоятельно принимать проектировщики, и их не будет «смущать», что это увеличит себестоимость работ.
Учитывался ли опыт других стран при разработке Закона?
— Нет. Это объясняется очень просто. У нас получился абсолютно другой, новый, не имеющий аналогов в экономически развитых странах подход к саморегулированию.
На Западе саморегулирование очень развито потому, что оно всегда опережало государственное регулирование. Ремесленные гильдии существовали уже в Средние века, когда никакого государственного регулирования предпринимательской деятельности не было. Получается, что государству даже не нужно было вмешиваться в эту сферу.
Россия должна путь, который у Запада занял столетия, пройти в течение десятка лет. Это невозможно без принудительного внедрения саморегулирования при помощи закона. На начальном этапе нужно политической волей заставить предпринимателей объединиться. Когда этот путь будет пройден и все механизмы заработают так же, как на Западе, Закон уже можно будет отменять. Произойдет это, возможно, лет через пятнадцать — двадцать. Тем, кто не участвует в объединениях, просто никто не будет доверять.
Окончательно контроль над строителями перейдет к саморегулируемым организациям с 1 января 2010 года. Каков будет переходный период?
— Переходный период достаточно длительный. Он будет включать в себя несколько этапов.
Буквально на днях, до конца августа выйдет Постановление Правительства РФ, которое определит уполномоченный орган. Данный орган и будет принимать решения о придании некоммерческому партнерству статуса саморегулируемой организации.
С этого момента любое некоммерческое партнерство может подавать в этот орган документы, собрав необходимое количество членов и компенсационный фонд.
До 1 января 2009 года компенсационный фонд составляет 300 000 рублей на каждого члена в строительном сообществе и 150 000 для проектировщиков документации изыскателей.
Есть еще одна важная дата: не позднее 25 октября этого года уполномоченный орган должен будет утвердить перечень опасных видов работ. Только с этого момента саморегулируемые организации смогут начать выдавать своим членам допуски к работе, поэтому с 1 января 2009 года работать на строительном рынке можно будет при наличии либо государственной лицензии, либо допуска. Это будет продолжаться год.
С 1 января 2010 года все заработает в полную силу и без допуска, выдаваемого саморегулируемой организацией, строители уже не смогут работать.
Отправлено: 10.07.11 02:27. Заголовок: Для строителей вводя..
Для строителей вводят круговую поруку В Москве экспериментируют с саморегулированием Дата: 26 июня 2006 Источник: Газета Автор: Матвей Масальцев Регион: Москва Темы: градорегулирование новости информагентств
Уже в этом году в Москве может начаться эксперимент по саморегулированию строительной отрасли столицы. Об этом сообщил "Газете" депутат Мосгордумы Александр Милявский. Он возглавил созданную в минувшую пятницу рабочую группу городского парламента, которая должна подвести под проект необходимую нормативную базу.
Саморегулируемая организация - объединение (СРО), которое разрабатывает обязательные для всех членов правила и стандарты профессиональной деятельности и контролирует их выполнение. Более того, именно СРО, по мысли авторов закона о техрегулировании, должны были бы разрабатывать добровольные национальные стандарты и участвовать в создании обязательных технических регламентов - замене существующих СНиПов. СРО существуют по принципу круговой поруки: за недобросовестность одного расплачиваются все. "Поэтому саморегулирование - куда более жесткое сито, чем государственное лицензирование: пустить в свой круг жулика себе дороже, - считает Милявский. - Кроме того, спокойнее потребителям - те же дольщики, работай у нас эта система, точно знали бы, с кого требовать потерянные деньги". Эта замена уже могла произойти на федеральном уровне: с 1 января 2007 года в России отменяется обязательное лицензирование строительной деятельности, а взамен Дума должна была принять закон о саморегулируемых организациях. Она и сделала это - но только в первом чтении. Дальше, по словам председателя комитета Госдумы по собственности Виктора Плескачевского, дело застопорили чиновники. Их сопротивление понятно: теряется огромное количество контролирующих функций и, соответственно, возможностей.
По мнению Александра Милявского, саморегулируемую организацию создадут на базе либо Ассоциации строителей России, либо Московского строительного союза. "Мы встречались с представителями крупнейших инвесторов, и они поддержали нашу идею", - сказал "Газете" депутат. Чтобы заслужить право на саморегулирование, компаниям придется пойти на требования, которые разработает столичное правительство: Москва будет выдавать им паспорта "добропорядочных". Кроме того, бизнесмены создадут специальный "страховочный" фонд.
Особых преимуществ таким строителям городские власти не предложат - без федерального закона сделать это невозможно. Однако определенные поблажки для добровольного "клуба добросовестных" все-таки будут. "К инвестиционным конкурсам по-прежнему будут допускать всех желающих, - объясняет Милявский. - Однако правительство будет знать, что иметь дело лучше с членами саморегулируемой организации". Это "знание" в условия конкурса не впишешь. Зато можно создать им льготные условия в случае их победы в конкурсе. Как сообщил "Газете" Милявский, сейчас готовятся изменения в столичные правила проведения конкурсов и аукционов, где правительство Москвы постарается сделать все, чтобы избежать бюджетных потерь в случае невыполнения застройщиками своих обязательств. Например, выигравшему тендер инвестору могут запретить продажу квартир до завершения строительства: в пятницу распоряжением правительства Москвы при долевом инвестировании застройщикам уже предписано формировать резерв в 15% квартир от общей площади дома до полного завершения строительства. Или же инвестора могут заставить заранее внести на депозит достаточные средства, чтобы власти смогли в случае чего потратить их на достройку. И вот от этих-то обременений вполне можно освободить "добросовестных", считает Милявский.
Впрочем, насколько удачным окажется московский эксперимент в условиях законодательной неразберихи на федеральном уровне - сказать трудно. Есть и еще одна проблема: перенимая западный опыт саморегулирования, в России пока не до конца разобрались в понятиях. В США, например, в саморегулируемые организации входят не юрлица, которые могут сменить название, учредителей и так далее, а специалисты в строительных областях. И на рынок допускают только те компании, в которых есть необходимое количество проверенных профессионалов.
Все даты в формате GMT
3 час. Хитов сегодня: 94
Права: смайлы да, картинки да, шрифты нет, голосования нет
аватары да, автозамена ссылок вкл, премодерация откл, правка нет
- участник сейчас на форуме
- участник вне форума