Форум

Тезисы выступления
Министра Э.С. Набиуллиной на Первом Всероссийском форуме саморегулируемых организаций,
г. Москва, 22 апреля 2011 г.

Уважаемые коллеги!
С момента принятия первого «отраслевого» законодательного акта, предусматривавшего введение института саморегулирования для отдельной категории лиц, прошло уже более восьми лет. Этим актом являлся Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» принятый в конце 2002 года.
Только по прошествии пяти лет с момента вступления в силу закона о банкротстве, был принят «базовый» Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», закрепивший общие основы института саморегулирования и модель саморегулируемой организации – ее основные функции, задачи, права и обязанности .
Закон заложил основы для развития добровольного саморегулирования и в этом смысле являлся актом скорее информационным и рекомендательным, демонстрируя бизнесу одну из перспективных форм самоорганизации, а также установил возможность принятия специальных отраслевых законов, предусматривающих применение механизмов «обязательного» саморегулирования в отдельных сферах экономической деятельности – в логике «базовой» модели и допущением установления отдельных особенностей .
Нужно сказать, что подход, предполагающий возложение на профессиональное сообщество функций по стандартизации и контролю за соблюдением требований разработанных стандартов и правил в той или иной сфере экономической деятельности, во многом согласуется с общемировыми тенденциями и практикой регулирования, в которой стандарты являются результатом структурированного «диалога» предпринимателя и потребителя, а ключевой задачей государства в этом смысле становится установление только существенных требований, т.е. определение четких границ для такого «совместного творчества». Во многих странах мира бухгалтеры, аудиторы, оценщики, врачи, архитекторы являются членами профессиональных сообществ, объединений и палат, вырабатывающих в пределах своей компетенции огромный массив требований и рекомендаций, зачастую более детальных, актуальных и, что самое главное, более востребованных, нежели способен им предложить непосредственно государственный регулятор.
С другой стороны, создание подобных профессиональных объединений является значимой предпосылкой формирования института квалифицированного системного оппонирования и развития механизма консультаций с организованными представителями интересов предпринимательского и профессионального сообщества. В этих условиях государство уже не обращается к обезличенному рынку, который зачастую органам власти крайне сложно «услышать», или к наиболее крупным его представителям – фактически институтом саморегулирования должны персонифицироваться наиболее авторитетные и компетентные, по мнению самого рынка, его участники.
После вступления в силу Федерального закона «О саморегулируемых организациях», наблюдается очевидное повышение интереса к этому новому регулятивному инструменту, федеральными органами выдвигается целый ряд предложений по созданию института саморегулируемых организаций в отдельных отраслях – предложений совершенно разного характера, от уместных, обоснованных и перспективных до не согласующихся с самой логикой саморегулирования. Многие из достаточно проработанных инициатив нашли поддержку, и в итоге стали частью законодательства Российской Федерации – на сегодняшний день мы имеем дело с 8 специальными законами, предусматривающими обязательность вступления участников тех или иных рынков в саморегулируемые организации, и, в целом, более чем с 15 отраслевыми законами, так или иначе затрагивающими тематику саморегулирования. Более того, по информации Комитета по собственности в Государственной Думе в 2010 году, на рассмотрении в разной стадии готовности находилось еще 9 законопроектов, касающихся вопросов деятельности саморегулируемых организаций в тех или иных сферах.
Совокупная численность зарегистрированных в Российской Федерации саморегулируемых организации (СРО) по состоянию на 20 апреля 2011 года составляет 753 организации, из них 565 СРО действует в отраслях, в которых требование к членству в саморегулируемых организациях является обязательным условием допуска на соответствующий рынок. В свою очередь, 427 из указанных саморегулируемых организаций обязательной сферы приходятся на строительный комплекс, т.е. объединяют субъектов предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства.
Численность добровольных СРО, зарегистрированных в соответствии с «базовым» законом «О саморегулируемых организациях», составляет 182 организации. При этом на конец 2009 года численность добровольных СРО составляла лишь 27 организаций, т.е. менее чем за полтора года численность саморегулируемых организаций, зарегистрированных на добровольной основе, выросла более чем в 6 раз .
Активное развитие в 2008-2009 годах отраслевых систем саморегулирования, возрастание числа саморегулируемых организаций, являющихся совершенно новым для страны типом регуляторов, и ряд объективных недостатков, сопровождавших процесс становления института саморегулирования в отдельных отраслях, побудили Правительство и Президента Российской Федерации обратить пристальное внимание на данную сферу. В соответствии с целым рядом поручений Минэкономразвития России проведен первый раунд мониторинга деятельности саморегулируемых организаций .
Подробно останавливаться на результатах мониторинга особой необходимости нет, сам текст доклада, внесенного в Правительство Российской Федерации в ноябре прошлого года с актуализированными по состоянию на конец года статистическими данными, размещен на сайте Минэкономразвития России. О чем можно говорить с уверенностью, так это о том, что в определенной мере саморегулирование как правовое явление в России уже состоялось, и сегодня мы должны с ним считаться и прилагать совместные усилия к его дальнейшему совершенствованию и развитию.
Если говорить об использованном в ходе мониторинга подходе, то, понимая, что на практике Министерству необходимо оценить эффективность применения относительно разрозненного массива норм и требований, то напомню, что на сегодняшний день специальных законов, затрагивающих вопросы саморегулирования достаточно много – нами в первую очередь была предпринята попытка выделить основные принципы создания и функционирования СРО, на базе которых может и должна выстраиваться эффективная система саморегулирования. Основное внимание в рамках подготовки доклада было сознательно уделено именно тем сферам и отраслям, в которых членство в саморегулируемой организации является обязательным условием допуска субъекта профессиональной или предпринимательской деятельности на соответствующий рынок, поскольку, делегировав СРО в указанных отраслях целый ряд регулирующих функций, мы в первую очередь должны были озаботиться оценкой того, насколько эффективно эти функции исполняются.
Был определен ряд ключевых признаков СРО, имеющих принципиальное значение с точки зрения решения задач и достижения поставленных, в том числе, в рамках перехода от лицензирования к механизмам саморегулирования целей. К указанным признакам, в числе прочего, были отнесены:
– разработка и применение стандартов и правил ведения предпринимательской и профессиональной деятельности;
– использование механизмов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций;
– осуществление СРО контроля за деятельностью своих членов;
– организация государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций;
– применение механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров;
– формирование национальных объединений (советов) СРО, в том числе, для целей консолидации усилий по разработке отраслевых нормативных правовых актов (федеральных стандартов).
Такой подход позволил бы абстрагироваться от особенностей отдельных отраслей, как объективных, так и «надуманных», что вполне обоснованно с учетом того, что работа по анализу практики применения института саморегулирования только начата. Тем самым, мы сумели, не ограничиваясь плоскостью отдельных отраслей, выявить общие для всех сфер, в которых на сегодняшний день существуют саморегулируемые организации, недостатки и тенденции. Т.е. на сегодняшний день имеется относительно детальная картина того, как выстроена модель саморегулирования в той или иной отрасли, где существуют отклонения от нашего понимания саморегулирования, какие вопросы относительно слабо отработаны в каждой отдельной отрасли и т.п. Все это позволило нам выработать определенный подход к преодолению выявленных проблем и перейти к разработке первых предложений по совершенствованию сложившихся механизмов саморегулирования.
В феврале текущего года доклад заслушан и одобрен на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы, Министерству и ряду заинтересованных ведомств отданы поручения по реализации отдельных предложений, содержащихся в докладе, в настоящее ведется соответствующая работа. Ключевой задачей, поставленной в рамках данных поручений, является разработка предложений о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях».
Среди предполагаемых изменений:
Во-первых, базовые принципы создания саморегулируемой организации, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также непосредственно функционал саморегулируемой организации во многом должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой существует саморегулируемая организация. Институт саморегулирования предполагает наличие у саморегулируемой организации уже озвученного сегодня спектра задач и функций, собственно и отличающих ее от любого другого предпринимательского или профессионального объединения. Законодательство, регулирующее конкретную отрасль, может допускать нормы, учитывающие специфику функционирования саморегулируемых организаций в конкретной отрасли, только при условии, что это не разрушает сам фундамент института саморегулирования, т.е. не противоречит общим требованиям к таким организациям.
В то же время, здесь следует более четко расставить акценты на предлагаемых новациях. Речь в первую очередь должна идти о кодификации и унификации законодательства о саморегулировании с целью предупреждения дальнейшего расслоения данного института с одновременным уточнением и конкретизацией требований, предъявляемых к СРО, наделяемым целым рядов общественно-значимых функций.
В свою очередь, задача приведения в абсолютное соответствие базовой концепции всех уже существующих законов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных отраслях, на сегодняшний день не стоит и в принципе не может стоять столь же остро – изменения должны скорее носить точечный характер, учитывать реально существующие особенности саморегулируемых организаций каждой отдельной отрасли, а также исходить из существующих различий уже действующих моделей.
В части дополнения и уточнения отдельных положений закона перед нами стоят следующие задачи:
– более четко определить понятие стандарта саморегулируемой организации, а также описать систему внутренних документов саморегулируемых организаций, необходимых для исполнения возложенных на них законодательством функций, в том числе, с учетом того, какая информация из этих документов может быть полезна потребителю;
– уточнить, детализировать и, что самое важное, решить вопрос взаимной увязки всех требований к саморегулируемым организациям, касающимся осуществления контроля СРО за деятельностью своих членов, применения механизмов внесудебного урегулирования споров, использования механизмов имущественной ответственности СРО и ее членов перед потребителями и осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО. На выходе мы должны иметь замкнутую, функциональную систему, которая будет стимулировать саморегулируемые организации и их членов к повышению уровня собственной добросовестности и ответственности;
– повысить требования к информационной открытости саморегулируемых организаций в целях повышения защищенности потребителя товаров работ и услуг, предоставляемых членами СРО;
– описать национальные объединения саморегулируемых организаций, созданные практически во всех отраслях, в которых в настоящее время введен институт саморегулирования, установив порядок их формирования, основные задачи, функции и права.
Необходимо также предусмотреть внесение изменений в смежное законодательство, в том числе, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми передача на «корпоративный» уровень функций по допуску на определенные рынки будет сопровождаться возложением ответственности за недобросовестное ее исполнение лицами руководящего состава саморегулируемых организаций. Без внимания не останутся и вопросы налогового регулирования саморегулируемых организаций – и, в перспективе, будет проработан вопрос об определении «затрат на регулирование», т.е. расходов на публичные, общественно-значимые цели.
Кроме того, планируется продолжить начатую в прошлом работу по мониторингу деятельности саморегулируемых организаций, что позволит обеспечить должное сопровождение процесса становления института саморегулирования и будет способствовать своевременному выявлению возможных проблем и недостатков.

1. До этого момента, в 2006 году, был также принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"», предусматривавший обязательность членства профессиональных оценщиков в саморегулируемых организациях.
2. В 2008 году в интересах строительной отрасли в «базовый» закон внесены поправки, существенно поменявшие концепцию института саморегулирования в целом – Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что отдельными законами могут быть введены любые иные (или не учтены любые действующие) требования к саморегулируемым организациям, т.е. на сегодняшний день саморегулируемой организацией можно назвать структуру, не имеющую вообще ничего общего с саморегулируемой организацией, описанной в «базовом» законе.
3. Оставшиеся 6 добровольных СРО, зарегистрированных в соответствии со специальными законами, приходятся на сферу финансовых рынков и объединяют профессиональных участников рынка ценных бумаг и (или) негосударственные пенсионные фонды и организации, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов.
4. Поручение Правительственной комиссии по проведению административной реформы и Указ Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы», а также распоряжения Правительства Российской Федерации по реализации закрепленных Планом мероприятий. Во исполнение указанных поручений Министерством подготовлен и представлен в Правительство доклад «Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности» и соответствующих проект доклада Президенту Российской Федерации.